Pembayaran Pekerjaan Fisik Melewati Tahun Anggaran Pada Pemerintah Daerah

I. Pendahuluan

Praktek pelelangan barang dan jasa pemerintah sering terjadi baru dilaksanakan pada bulan Juli sampai dengan September atau bahkan lebih mundur lagi. Padahal, proses Pelelangan tersebut memerlukan waktu yang tidak sebentar, belum lagi seandainya terdapat sanggahan dari peserta lelang. Sehingga rata-rata pelaksanaan pekerjaan fisik baru dimulai pada bulan Oktober, sehingga kontraktor pelaksana tinggal memiliki waktu selama tiga bulan untuk menyelesaikan pekerjaan yaitu Oktober sampai dengan Desember. Namun demikian dari segi teknis, tiga bulan belum tentu cukup bagi kontraktor untuk menyelesaikan pekerjaan, sehingga pekerjaan menjadi terlambat dan melewati tahun anggaran yaitu 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Kondisi yang ada pada praktek pelaksanaan pekerjaan fisik, kontraktor banyak yang tidak mampu untuk menyelesaikan pekerjaan tersebut sampai dengan tahun anggran berakhir. Dalam hal kontraktor tidak dapat menyelesaikan pekerjaan, berdasarkan pertimbangan tertentu Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dapat melakukan pemutusan kontrak. Pasal 93 ayat (1) Peraturan Presiden (perpres) No. 54 Tahun 2010 tentang pengadaan barang dan jasa pemerintah menyatakan bahwa PPK dapat melakukan pemutusan kontrak: a. kebutuhan barang/jasa tidak dapat ditunda melebihi batas berakhirnya kontrak; a.1. berdasarkan penelitian PPK, Penyedia Barang/Jasa tidak akan mampu menyelesaikan keseluruhan pekerjaan walaupun diberikan kesempatan sampai dengan 50 (lima puluh) hari kalender sejak masa berakhirnya pelaksanaan pekerjaan untuk menyelesaikan pekerjaan; a.2. setelah diberikan kesempatan menyelesaikan pekerjaan sampai dengan 50 (lima puluh) hari kalender sejak masa berakhirnya pelaksanaan pekerjaan, Penyedia Barang/Jasa tidak dapat menyelesaikan pekerjaan; b. Penyedia Barang/Jasa lalai/cidera janji dalam melaksanakan kewajibannya dan tidak memperbaiki kelalaiannya dalam jangka waktu yang telah ditetapkan; c. Penyedia Barang/Jasa terbukti melakukan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN), kecurangan dan/atau pemalsuan dalam proses Pengadaan yang diputuskan oleh instansi yang berwenang; dan/atau d. Pengaduan tentang penyimpangan prosedur, dugaan KKN dan/atau pelanggararan persaingan sehat dalam pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa dinyatakan benar oleh instansi yang berwenang. Namun demikian pemutusan kontrak tidak selalu menguntungkan bagi pemerintah daerah. Sehingga walaupun kontraktor tidak mampu menyelesaikan pekerjaan tepat waktu, kontrak tetap dilanjutkan dengan perpanjangan waktu pelaksanaan pekerjaan. Pertimbangan pemberian kesempatan perpanjangan waktu adalah bahwa PPK memandang kontraktor masih mampu untuk menyelesaikan pekerjaan walaupun terlambat dan melewati tahun anggaran. Disamping itu, pemutusan kontrak justru akan memambah biaya, waktu dan tenaga yaitu : a. Biaya untuk pelelangan ulang b. Biaya untuk pemeriksaan fisik prestasi pekerjaan c. Pekerjaan menjadi lebih lama diselesaaikan karena pelelangan ulang membutuhkan waktu yang tidak sebentar d. Sumber Daya Manusia yang akan melakukan perencanaan ulang atas pelaksanaan sisa pekerjaan Hal lain yang terjadi adalah, kontraktor dapat menyelesaikan pekerjaan sebelum 31 Desember, tetapi karena kesibukan Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (SKPKD) pada setiap penghujung tahun anggaran, terdapat pelaksanaan pekerjaan yang tidak dapat dibayarkan pada tahun berkenan walaupun fisik pekerjaan telah selesai. Dari kondisi penyelesaian pekerjaan pada akhir tahun anggaran tersebut, tiga permasalahan yang terkait dengan mekanisme pembayarannnya yaitu: a. Kontraktor tidak dapat menyelesaikan pekerjaan sampai dengan 31 Desember dan dilakukan pemutusan kontrak oleh PPK. b. Kontraktor tidak dapat menyelesaikan pekerjaan sampai dengan pada tanggal 31 Desember dan kepada kontraktor diberikan kesempatan perpanjangan penyelesaian pekerjaan sehingga pelaksanaan pekerjaan menyeberang ke tahun anggaran berikutnya. c. Kontraktor telah menyelesaikan pekerjaan sampai dengan 31 Desember tetapi tidak dilakukan pembayaran pada tahun anggaran berkenan. II. Permasalahan Berdasarkan latar belakang diatas, permasalahan yang akan dikaji dalam Tulisan Hukum ini adalah bagaimanakah pembayaran atas pekerjaan fisik dalam hal : a. Pekerjaan belum diselesaikan oleh kontraktor pada tanggal 31 Desember dan dilakukan pemutusan kontrak? b. Pekerjaan belum diselesaikan oleh kontraktor pada tanggal 31 Desember dan kepada kontraktor diberikan kesempatan perpanjangan penyelesaian pekerjaan sesuai dengan Pasal 93 ayat (1.a.1) Perpres No. 70 Tahun 2012 sehingga pelaksanaan pekerjaan menyeberang ke Tahun Anggaran berikutnya? c. Pekerjaan telah diselesaikan oleh kontraktor pada tahun anggaran berkenan dan belum dilakukan pembayaran sampai dengan tahun berakhir? III. Pembahasan a. Pekerjaan belum diselesaikan oleh kontraktor pada tanggal 31 Desember dan diputus kontrak. Setiap pembayaran pekerjaan, tidak dapat lepas dari prestasi yang telah dilaksanakan. Pembayaran prestasi kerja diberikan kepada Penyedia Barang/Jasa setelah dikurangi angsuran pengembalian Uang Muka dan denda apabila ada, serta pajak. Dalam hal pekerjaan telah selesai 100%, PPK dapat menahan sebagian pembayaran prestasi pekerjaan sebagai uang retensi untuk Jaminan Pemeliharaan Pekerjaan Konstruksi. Kewenangan PPK disamping terkait dengan pembayaran juga terkait dengan pelaksanaan pekerjaan termasuk pemutusan kontrak. Perpres No. 54 Tahun 2010 menentukan bahwa PPK dapat memutuskan Kontrak secara sepihak, apabila: a. kebutuhan barang/jasa tidak dapat ditunda melebihi batas berakhirnya kontrak; a.1. berdasarkan penelitian PPK, Penyedia Barang/Jasa tidak akan mampu menyelesaikan keseluruhan pekerjaan walaupun diberikan kesempatan sampai dengan 50 (lima puluh) hari kalender sejak masa berakhirnya pelaksanaan pekerjaan untuk menyelesaikan pekerjaan; a.2. setelah diberikan kesempatan menyelesaikan pekerjaan sampai dengan 50 (lima puluh) hari kalender sejak masa berakhirnya pelaksanaan pekerjaan, Penyedia Barang/Jasa tidak dapat menyelesaikan pekerjaan; b. Penyedia Barang/Jasa lalai/cidera janji dalam melaksanakan kewajibannya dan tidak memperbaiki kelalaiannya dalam jangka waktu yang telah ditetapkan; c. Penyedia Barang/Jasa terbukti melakukan KKN, kecurangan dan/atau pemalsuan dalam proses Pengadaan yang diputuskan oleh instansi yang berwenang; dan/atau d. Pengaduan tentang penyimpangan prosedur, dugaan KKN dan/atau pelanggararan persaingan sehat dalam pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa dinyatakan benar oleh instansi yang berwenang. Dalam hal pemutusan Kontrak dilakukan karena kesalahan Penyedia Barang/Jasa: a. Jaminan Pelaksanaan dicairkan; b. sisa Uang Muka harus dilunasi oleh Penyedia Barang/Jasa atau Jaminan Uang Muka dicairkan; c. Penyedia Barang/Jasa membayar denda keterlambatan; dan Bahwa sesuai dengan pasal 89 dan pasal 93 ayat (1) dan (2) Keppres 54 Tahun 2010 sebagaimana terakhir diubah dengan Perpres No. 4 Tahun 2015, maka pembayaran atas pekerjaan yang belum diselesaikan sampai dengan tangggal 31 Desember dan dilakukan pemutusan kontrak maka pembayaran atas prestasi pekerjaan dilakukan dengan memperhatikan/memperhitungkan hal-hal sebagai berikut : a. Pengenaan Pajak; b. Jaminan Pelaksanaan dicairkan; c. sisa Uang Muka harus dilunasi oleh Penyedia Barang/Jasa atau Jaminan Uang Muka dicairkan; d. Penyedia Barang/Jasa membayar denda e. hak retensi Dengan memperhatikan ketentuan dalam Perpres No.54 Tahun 2010 tersebut, maka pembayaran pekerjaan dapat dilakukan dengan melakukan penghitungan atas prestasi pekerjaan yang telah dilaksanakan oleh kontraktor, dan hasil prestasi pekerjaan tersebut dijadikan dasar untuk pembayaran. b. Pekerjaan belum diselesaikan oleh kontraktor pada tanggal 31 Desember dan kepada kontraktor diberikan kesempatan perpanjangan penyelesaian pekerjaan (maksimal 50 hari) sesuai dengan Perpres No. 70 Tahun 2012 sehingga pelaksanaan pekerjaan menyeberang ke Tahun Anggaran berikutnya. Sesuai dengan Peraturan Pemerintah (PP) No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah Pasal 19 yang menyatakan bahwa Tahun anggaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) meliputi masa 1 (satu) tahun mulai tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember, maka atas pelaksanaan pekerjaaan hanya dapat dilakukan pembayaran berdasarkan APBD tahun berkenan. Dengan demikian dalam hal kondisi pekerjaan dilakukan perpanjangan waktu sampai tahun anggaran berikutnya, maka pembayaran atas pekerjaan dapat dilakukan dengan menganggarkan kembali dalam APBD Tahun Anggaran berikutnya. Penganggaran atas pekerjaan yang dilanjutkan pada tahun berikutnya dilakukan dengan mempedomani Pasal 138 Permendagri No. 13 Tahun 2006 yaitu dengan mekanisme DPAL. Mekanisme DPAL tersebut dilakukan dengan : 1) Pendanaan kegiatan lanjutan menggunakan SiLPA. 2) Dituangkan ke dalam Dokumen Pelaksanaan Anggaran Lanjutan SKPD (DPAL-SKPD) sesuai Dokumen Pelaksanaan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (DPA-SKPD) 5 dengan berpedoman pada format Lampiran B.III Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, sebagaimana telah diubah beberapa kali, terakhir dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 21 Tahun 2011. 3) DPAL-SKPD disahkan oleh Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) sebagai dasar pelaksanaan anggaran dan dalam rangka penyelesaian pekerjaan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. 4) Untuk penetapan jumlah anggaran yang disahkan dalam DPAL- SKPD masing-masing dilakukan sebagai berikut: a) Penelitian terhadap penyebab keterlambatan penyelesaian pekerjaan, sepanjang penyebabnya di luar kelalaian Penyedia Barang/Jasa atau Pengguna Barang/Jasa, kegiatan tersebut dapat di DPAL-kan. Apabila keterlambatan penyelesaian pekerjaan disebabkan kelalaian Penyedia Barang/Jasa atau Pengguna Barang/Jasa maka tidak dapat di-DPAL-kan, sehingga kegiatan yang belum dilaksanakan dianggarkan kembali sesuai ketentuan yang berlaku. b) Jumlah anggaran yang disahkan dalam DPAL setelah terlebih dahulu dilakukan pengujian terhadap:  Sisa DPA-SKPD yang belum diterbitkan Surat Penyediaan Dana (SPD) dan/atau belum diterbitkan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) Tahun Anggaran 2015 atas kegiatan yang bersangkutan;  Sisa SPD yang belum diterbitkan Surat Permintaan Pembayaran (SPP), Surat Perintah Membayar (SPM) atau Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D) Tahun Anggaran sebelumnya; dan  SP2D yang belum diuangkan. 5) Penganggaran beban belanja atas pelaksanaan kegiatan lanjutan yang telah dituangkan dalam DPAL-SKPD dimaksud, agar ditampung kembali di dalam perubahan APBD pada anggaran belanja langsung SKPD berkenaan. 6) Kegiatan yang dapat dibuatkan DPAL harus memenuhi kriteria bahwa kegiatan tersebut tidak selesai sesuai dengan jadwal yang ditetapkan dalam perjanjian pelaksanaan pekerjaan/kontrak, akibat di luar kendali penyedia barang/jasa dan pengguna barang/jasa (force majeure). c. Pekerjaan telah diselesaikan oleh kontraktor pada tahun anggaran berkenan dan belum dilakukan pembayaran sampai tahun berakhir. Dalam hal kondisi ini pembayaran dapat dilakukan dengan mengganggarkan dalam pembiayaan atau menganalogikan sisa pembayaran dengan hutang retensi. 1) Dianggarkan dalam Pembiayaan Tahun anggaran APBD meliputi masa 1 (satu) tahun mulai tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember. Dengan demikian atas pekerjaan yang telah diselesaikan namun belum dilakukan pembayaran sehingga melewati tahun anggaran, maka atas pekerjaan tersebut tidak dapat dilakukan pada tahun anggaran yang bersangkutan. Demikian juga, pembayaran tersebut tidak dapat dibayarkan dengan menggunakan anggaran belanja tahun berikutnya karena pelaksanaan pekerjaan adalah tahun sebelumnya. Permendagri No. 13 Tahun 2006 memberikan jalan keluar atas permasalahan tersebut yaitu pembayaran dianggarkan pada akun pembiayaan daerah. Pembiayaan Daerah adalah semua penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Salah satu peruntukkan anggaran pembiayaan adalah untuk pembayaran utang pokok daerah. Utang Daerah adalah jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah daerah dan/atau kewajiban pemerintah daerah yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan, perjanjian, atau berdasarkan sebab lainnya yang sah. Pasal 1 ayat (58) Permendagri No. 13 Tahun 2006 menyatakan bahwa utang daerah dapat terjadi karena perjanjian atau sebab lain yang sah. Hal ini membuka peluang terjadinya utang daerah yang terjadi karena pelaksanaan pekerjaan yang telah selesai 100% dan pekerjaan telah diserahkan kepada pemerintah namun kepada kontraktor belum dilakukan pembayaran pada tahun yang bersangkutan. Dengan demikian atas pekerjaan yang telah diselesaikan oleh kontraktor pada tahun anggaran berkenan dan belum dilakukan pembayaran maka dapat dilakukan dengan menganggarkan dalam akun pembiayaan pengeluaran – pembayaran utang (jangka pendek) 2) Dipersamakan dengan hutang retensi Dalam Buletin Teknis Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) No. 15 Aset Tetap Bebasis Akrual tentang retensi dinyatakan bahwa:  Kontrak konstruksi pada umumnya memuat ketentuan tentang retensi. Retensi adalah prosentase dari nilai penyelesaian yang akan digunakan sebagai jaminan akan dilaksanakan pemeliharaan oleh kontraktor pada masa yang telah ditentukan dalam kontrak.  Sebagaimana dinyatakan dalam Buletin Teknis SAP Nomor 04 nilai retensi diakui sebagai utang retensi. Apabila pada akhir tahun anggaran masih dalam masa retensi maka pengeluaran 5% harus disediakan dananya pada tahun anggaran berikutnya. Berdasar pada Buletin Teknis Standar Akuntansi Pemerintah No. 15 Aset Tetap Bebasis Akrual untuk pembayaran atas pekerjaan yang telah melewati Tahun Anggaran dapat dapat dianggarkan dalam akun belanja tahun anggaran berikutnya. IV. Penutup a. Pekerjaan belum diselesaikan oleh kontraktor pada tanggal 31 Desember dan dilakukan pemutusan kontrak Dengan memperhatikan ketentuan dalam pasal 89 ayat (2) dan (5), Pasal 93 dan Perpres No. 54 Tahun 2010 pembayaran pekerjaan dapat dilakukan dengan melakukan penghitungan atas prestasi pekerjaan yang telah dilaksanakan oleh kontraktor, dan hasil prestasi pekerjaan tersebut dijadikan dasar untuk pembayaran. Dalam pelaksanaan pembayarannya Pemerintah Daerah harus memperhatikan/memperhitungkan sebagai berikut: 1) Pengenaan pajak-pajak; 2) Pencairan Jaminan Pelaksanaan; 3) sisa Uang Muka harus dilunasi oleh Penyedia Barang/Jasa atau Jaminan Uang Muka dicairkan; 4) Penyedia Barang/Jasa membayar denda; 5) Hak retensi; b. Pekerjaan belum diselesaikan oleh kontraktor pada tanggal 31 Desember dan kepada kontraktor diberikan kesempatan perpanjangan penyelesaian pekerjaan sesuai dengan Perpres No. 70 Tahun 2012 sehingga pelaksanaan pekerjaan menyeberang ke tahun anggaran berikutnya. Sesuai dengan PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah Pasal 19 yang menyatakan bahwa Tahun anggaran APBD meliputi masa 1 (satu) tahun mulai tanggal 1 Januari sampai dengan 31 Desember, maka atas pelaksanaan pekerjaaan hanya dapat dilakukan pembayaran berdasarkan APBD tahun berkenan. Dengan demikian dalam hal ini, pembayaran atas pekerjaan yang melewati tahun anggaran dapat dilakukan dengan menganggarkan kembali dalam APBD Tahun Anggaran berikutnya (DPAL). c. Pekerjaan telah diselesaikan oleh kontraktor pada tahun anggaran berkenan dan belum dilakukan pembayaran sampai dengan tahun berakhir Dalam hal Pekerjaan telah diselesaikan oleh kontraktor pada tahun anggaran berkenan dan belum dilakukan pembayaran sampai dengan tahun anggaran berikutnya, maka pembayaran dapat dilakukan dengan mengganggarkan dalam pembiayaan atau dianggarkan dalam akun belanja tahun anggaran berikutnya akun pembayaran hutang retensi.